Surdimensionnement de la zone à bâtir, validité d’un plan de quartier, LAT

Dans un arrêt AC.2014.0354 rendu le 21 juin 2016, la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal du Canton de Vaud s'est prononcée sur la licéité d'une décision municipale ayant refusé d'abandonner un plan de quartier adopté en 1994 mais dont le périmètre était encore non construit. Les recourants invoquaient le fait que cet abandon s'imposait au motif que la zone à bâtir de la Commune était surdimensionnée. La CDAP leur a donné tort.

L'arrêt rappelle quelles sont les règles en matière de surdimensionnement de la zone à bâtir et de la licéité des plans d'affectation adoptés avant l'entrée en vigueur de la LAT révisée le 1er mai 2014. Il décrit aussi le processus en cours en vue de réduire les zones à bâtir surdimensionnées. Il en ressort ce qui suit:

  • Jusqu’au 30 avril 2014, l’article 15 LAT indiquait que les zones à bâtir surdimensionnées étaient contraires à la LAT et qu’elles devaient être déjà réduites (ATF 141 II 393; 140 II 25). Pour y parvenir, le Plan directeur cantonal (PDCn), entré en vigueur le 1er août 2008, se contentait d’inciter les communes, dont les réserves en zone à bâtir dépassaient au moins deux fois les besoins pour les 15 années suivant l'entrée en vigueur du plan (2008), à modifier leur plan général d’affectation (PGA) d’ici le 31 juillet 2018, dans le sens d'un déclassement de certaines catégories de terrains (PDCn 2008, mesures A11 et A12).
  • Entré en vigueur le 1er mai 2014, le nouvel article 15 LAT précise désormais que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2).
  • L'article 15 al. 2 LAT ne contient toutefois pas d'interdiction de construire immédiatement applicable pour les communes concernées, contrairement à ce que prévoit l'article 75b Cst. pour les résidences secondaires.
  • Selon le nouvel article 8a LAT, il revient aux cantons, au moyen de leur plan directeur cantonal, de définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l’article 15 LAT.
  • Selon l’article 38a LAT, chaque canton va devoir adapter son plan directeur à l'article 8a al. 1 LAT dans les cinq ans, à savoir d’ici le 1er mai 2019.
  • Jusqu'à l'approbation du nouveau plan directeur cantonal par le Conseil fédéral (période transitoire), la surface totale des zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné.
  • Afin de mettre en oeuvre cette nouvelle législation et sur la base de directives cantonales établies en mai 2014, les communes vaudoises ont procédé au bilan de leurs réserves en zone à bâtir. Selon l'état de ces réserves au 29 juin 2015, environ 2/3 des communes vaudoises sont surdimensionnées !
  • En octobre 2015, le Canton de Vaud a édicté de nouvelle directives, intitulées "Redimensionnement de la zone à bâtir, Lignes directrices à l'intention des communes vaudoises". Celles-ci recommandent aux communes concernées d'éviter une péjoration de la situation existante durant la procédure de redimensionnement des zones à bâtir; elles préconisent à cet effet l'établissement de zones réservées (art. 46 LATC) et le refus des permis de construire compromettant une planification envisagée (art. 77 LATC).
  • Une troisième adaptation du PDCn est entrée en vigueur le 1er janvier 2016, confirmant la recommandation de réduction précitée, adressée aux communes dont les réserves en zone à bâtir dépassent au moins deux fois les besoins pour les 15 années suivant l'entrée en vigueur du PDCn (mesures A11 et A12).
  • L'avant-projet de la 4ème adaptation du PDCn a été mis en consultation publique du 18 janvier au 26 février 2016. Selon la mesure A11 de cet avant-projet, les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir devront réviser leurs plans d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du Canton au plus tard le 30 juin 2021.
  • Le 18 janvier 2016, le Canton a établi des fiches techniques d'aide à l'application du redimensionnement des zones à bâtir. Il en découle que les communes sont incitées, dans l'optique de la 4ème adaptation du PDCn, à dézoner en priorité les réserves excédentaires situées hors du territoire urbanisé, le reste du territoire communal devant faire l'objet d'une analyse fine du redimensionnement à réaliser à l'intérieur du territoire urbanisé (fiche 9).
  • Selon la jurisprudence fédérale (1C_461/2015), si la dernière révision de la LAT a pour finalité de mettre un frein au mitage du territoire, ce but doit en principe être atteint par l'adaptation des plans directeurs cantonaux aux prescriptions fédérales dans le délai de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la révision (soit le 1er mai 2019; art. 38a LAT). Jusqu'à l'approbation de cette adaptation par le Conseil fédéral, les dispositions transitoires interdisent l'augmentation de la surface totale des zones à bâtir légalisées dans le canton concerné (art. 38a al. 2 LAT); dans l'intervalle, elles ne prohibent pas la mise en oeuvre d'une planification conforme à la LAT.
  • Dans la période transitoire précédant la révision du PDCn, la seule exigence qui est posée par les nouvelles dispositions de la LAT est que la surface totale des zones à bâtir n'augmente pas. En revanche, la modification de la LAT ne remet a priori pas en cause le droit des propriétaires d'obtenir un permis de construire pour un projet conforme à un plan d'affectation en vigueur (AC.2014.0314 du 4 septembre 2015; AC.2014.0389; AC.2014.0013).
  • Lorsqu'un plan d'affectation en vigueur a été établi sous l'empire de la LAT, il bénéficie d'une présomption de validité (ATF 120 Ia 227). En l’espèce, le plan de quartier adopté en 1994 et confirmé en 2011 lors de la révision du PGA de la Commune bénéficiait donc de cette présomption de validité et de conformité par rapport à l’article 15 LAT et au PDCn.

  • Les articles 21 al. 2 LAT et 63 LATC disposent certes que les plans d’affectation doivent être adaptés lorsque les circonstances ont sensiblement changé. Tel peut notamment être le cas lorsque les prévisions qui avaient été opérées lors de l’adoption du plan, notamment quant à la surface des terrains nécessaires pour la construction dans les quinze années à venir (art. 15 let. b LAT), se sont révélées inexactes, ou bien lorsque les normes qui sont en relation avec l'aménagement du territoire ont été révisées (ATF 120 Ia 227; 119 Ib 480). Toutefois, il n'y a pas lieu d'admettre que l'entrée en vigueur du PDCn et de la nouvelle LAT constitue à elle seule, pour les communes dont la zone à bâtir est surdimensionnée, une modification sensible des circonstances ouvrant le droit à une révision ou à un abandon d’un plan d’affectation.